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20世纪70年代美国的西藏政策(一)

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作者: 郭永虎 李晔发布时间: 2011-07-20 09:59:00

  摘 要:美国最新解密文件显示,20世纪70年代美国西藏政策发生了新变化:美国中央情报局虽然继续对西藏分裂势力进行援助,但是削减了援助资金的数额,尼克松政府对待达赖“访美”的立场经历了从拒绝到有条件支持的转变;福特政府时期,随着中美高层互访和交流的深入,西藏问题首次公开进入双边会谈议事议程,并就此拉开中美关于西藏问题对话的序幕。与此同时,美国国会也卷入西藏事务,其对西藏事务的干涉主要包括为达赖集团提供经济援助和政治支持,为日后国会以立法的形式干涉西藏事务埋下了伏笔。

  20世纪70年代是中美关系发展的重要历史时期,在两国关系正常化的历史进程中,美国的西藏政策也随之发生了显著变化。囿于美国外交档案文件解密的年限,学界关于70年代美国对西藏政策的研究相当薄弱。2006年9月和2007年12月,美国国务院先后正式公布并出版了备受瞩目的《美国对外关系文件集》第17卷和第18卷,此次公开的文件以美国国家安全委员会、美国国务院和美国中央情报局以及中美高层互访的谈话备忘录为主,其中专门收录了美国关于西藏政策的重要档案。这些文件为进一步研究70年代美国的西藏政策提供了弥足珍贵的原始档案。基于此,笔者利用这些最新解密文件进行初步的探讨。

  一、尼克松政府对西藏准军事行动援助政策的调整

  新中国成立后,特别是1950年朝鲜战争的爆发和《中苏友好同盟互助条约》签订之后,美国从强烈的反华政治需要出发,把西藏纳入其对华遏制战略的重要组成部分,运用各种途径与方式支持达赖集团分裂中国的活动。1954年3月15日,艾森豪威尔批准国家安全委员会第5412号系列文件(以下简称NSC5412),即遏制国际共产主义行动的秘密军事行动计划。从20世纪50年代中期开始,美国中央情报局依据NSC5412文件在中国西藏从事了一系列准军事行动,目标是利用西藏分裂势力遏制与分裂中国。美国在1959年策动西藏叛乱和达赖喇嘛出逃后,继续在西藏和尼泊尔的木斯塘地区实施准军事行动。这些准军事行动主要包括:为西藏叛乱分子提供情报和准军事训练技术;在西藏空投伞兵实施公路袭扰,破坏中国西南边陲的交通运输线和军事设施;为达赖集团提供军事物资和活动经费。1962年中印边境发生冲突后,美国中央情报局又与印度情报机构开展针对西藏的情报合作,利用西藏分裂分子向中国西藏渗透间谍,收集并发送关于中国西藏的社会、政治、军事情报。美国在西藏的秘密行动耗资不菲,仅1964财政年度,美国中央情报局用于西藏的费用就达173.5万美元。

  1969年尼克松上台后,美国着手对西藏政策进行调整。这主要是因为:首先,20世纪60年代末70年代初,美国相对实力走向衰弱,为摆脱越南战争的泥潭与借助中国抗衡苏联,美国需要中国的参与。中美关系的解冻导致美国西藏政策发生变化,为寻求改善与中国的关系,尼克松政府决定逐步减少对西藏分裂势力的援助。其次,美国中央情报局认为,藏人武装力量的行动并没有达到预期目的,即他们没有对中国西藏的内部稳定构成实质性威胁。尼克松上台后对援助藏人游击队的价值进行重新评估,最终得出的结论是,他们的行动对中国的袭扰不成功,也无法影响中国的政策。因此,这些游击队基本上不起作用,其情报功能和准军事活动可以通过少数人来完成,这意味着美国将削减援助藏人游击队的资金。

  1969年8月1日,美国中央情报局向“303委员会”提交了一份关于西藏地区情报活动信息和建议的报告,中心议题是削减援助西藏准军事行动的规模。中央情报局与达赖喇嘛的代表、游击队领导等人经讨论决定:将在木斯塘1800人的藏人游击队缩编为300名训练有素、装备精良的游击队,剩余人员将作为平民预备队重新安置。缩编游击队和安置藏人的费用为每年250万美元,若干年后,这笔费用将最终维持在每年10万美元以下。中央情报局还要求“303委员会”每年为西藏提供50万美元用于军事装备、训练和通讯支出,在1970财政年度为藏人和准军事计划提供250万美元。9月23日中央情报局将上述计划提交“303委员会”讨论,9月30日“303委员会”批准了中央情报局提出的缩编藏人游击队的计划。1971年,“40委员会”又将非游击战的政治、宣传和情报活动的费用从50万美元(1970财政年度)削减为36.3万美元(1971财政年度)和26.3万美元(1972财政年度)。

  尽管尼克松政府对西藏分裂势力援助的资金数额大幅削减,但却并未就此终结。最新解密文件显示,在尼克松政府时期,美国继续对西藏准军事行动进行援助,这修正了学界通常所持的1970年前后中央情报局停止了对西藏行动援助的观点。1971年1月11日,中央情报局再次向“40委员会”提交了一份西藏行动的报告,建议“40委员会”继续援助达赖集团和西藏行动计划,但对援助规模进行了削减,包括压缩情报搜集的支出费用;裁撤那些缺乏获取情报能力的间谍人员。3月31日,中央情报局的上述计划经“40委员会”审议后被一致通过。1972年9月6日,中央情报局再次向“40委员会”提交报告,建议继续援助西藏分裂势力,要求在1973年提供43.7万美元。根据中央情报局的建议,美国在1973财政年度计划继续为达赖提供津贴。1972年10月5日,“40委员会”最后一次批准了中央情报局的西藏计划。

  尼克松政府之所以未放弃上述援助行动,究其原因有二:其一,美国认为西藏准军事活动符合其国家利益。1969年8月1日,中央情报局向“40委员会”汇报时认为藏人游击队在紧急状态下构成一支可资利用的武装力量。基辛格和中央情报局局长理查德·赫尔姆斯等人认为西藏行动值得付出。其二,中央情报局认为,美国为达赖集团提供援助的活动被曝光的可能性和风险极小,而且,国际难民计划也可为美国的援助提供掩护。因此,在尼克松第一届任职期间(1969—1972年),美国政府继续对达赖集团实施援助计划。

  “40委员会”认为,尽管美国减少了对达赖的支持,但不能降低达赖在藏人中的影响力。美国对西藏分裂势力的援助方式开始转型,即由援助藏人的准军事游击活动向政治文化宣传转变。自1959年西藏叛乱以来,美国为支持“藏独”活动开展了一系列政治行动,还专门为达赖集团设立了政治和宣传活动的资金项目。中央情报局还资助达赖集团在国外设立鼓噪西藏问题国际化的专职机构,这些机构表面上是宣传西藏的传统文化事业,但其真正目的却是为达赖喇嘛建立半官方的“外交”部门。例如纽约西藏办公室主要负责向访美的外国领导人进行“藏独”宣传、接待对流亡藏人和救济感兴趣的组织。设在日内瓦的西藏办公室主要为欧洲的流亡藏人服务,主要任务是提供奖学金、职业训练以及接待国际难民组织。

  1974年对于美国和达赖集团是关键的一年。这一年尼泊尔军队进攻木斯塘,旺堆等叛乱首领被击毙,木斯塘藏人叛乱武装被彻底瓦解。同时这一年也是美国终止对达赖集团经济援助的转折年,美国除决定在1974财政年度终止对木斯塘“藏人应急部队”的援助和纽约办公室的资金援助外,还将终止对情报行动、媒体行动、政治团体、行政培训及“西藏办公室”的资助。中央情报局还于1974年停止对达赖及随从发放津贴。据曾参与西藏行动的中央情报局官员卡诺斯声称,该年美国中央情报局终止了对达赖及其“流亡政府”的秘密资助。

 

(责编:顾钰)

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