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啃下改革的硬骨头:供给侧结构性改革元年

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作者: 程思炜发布时间: 2016-12-02 13:55:06来源: 南方都市报

2016年7月18日至20日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在宁夏调研考察。这是7月19日下午,习近平在宁东能源化工基地慰问煤制油项目技术研发团队。新华社发

“中国玻璃城”河北沙河推进供给侧结构性改革,这是2016年11月24日拍摄的沙河市一条具有世界先进水平的自动化浮法玻璃生产线。新华社发

2016励精图治经济篇

供给侧结构性改革,重点是解放和发展社会生产力,用改革的办法推进结构调整,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率。

推进供给侧结构性改革是一场硬仗,要把握好“加法”和“减法”。

———习近平

开篇语在多年后看来,2016年必将成为中国历史上极为关键的一年。党的十八大以来,党中央提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。继十八届三中、四中、五中全会分别对全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国做出整体布局后,2016年10月24日,以“全面从严治党”为会议精神的十八届六中全会的召开,布好了“四个全面”顶层设计的最后一步棋。

改革开放38年,摸着石头过河的中国趟进了各领域改革与发展的深水区,摆在眼前的是全新的困难与挑战:经济增速继续放缓与结构性改革的硬仗,反腐败工作持续推进与党的自我监督管理常态化之结合,司法改革从地方试点到全面推开的尝试,国家自身发展与在全球治理中扮演更重要角色的挑战……无一不是将决定国家未来的重大问题。

未来怎么走?习近平总书记在2016年的“七一”重要讲话中指出:“坚持不忘初心、继续前进,就要统筹推进‘五位一体’总体布局,协调推进‘四个全面’战略布局,全力推进全面建成小康社会进程,不断把实现‘两个一百年’奋斗目标推向前进。”

即将过去的2016年,以习近平同志为核心的党中央对国家发展战略运筹帷幄,对各个领域的改革与发展奋力推进。今日起,南都将从经济、司法、党建与外交四个领域推出年终盘点:“励精图治·2016”系列报道。

一个新概念的提出:供给侧结构性改革

2015年11月10日,中央财经领导小组第十一次会议举行。这次会议上,一个举足轻重的新概念被看似低调地提出———习近平总书记在讲话中说,要“在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革”。这是中央领导人首次在公开场合提及“供给侧结构性改革”一词。

说“供给侧结构性改革”的提出“低调”,是因为会议的主题并非供给侧结构性改革,而是延用过去惯常的提法“经济结构性改革”。习近平在会议上说,经济结构性改革要针对过剩产能等突出问题。

不过,依然有敏锐的观察者立刻嗅出高层经济思路的重大变化。民生证券研究院管清友、朱振鑫很快撰文分析,中国供给主义思路愈发清晰,即适度扩大需求和供给侧结构性改革。

一个月后,2015年12月召开的中央经济工作会议印证了这一猜测。每年中央经济工作会议的要旨即研判当下经济形势,部署下一年经济工作。这次会议把供给侧结构性改革搬上了20 16年经济工作的核心位置,并明确了改革的五大任务,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。

供给侧结构性改革具体指什么,一时众说纷纭。

《纽约时报》等外媒与一些西方学者认为,这与上世纪80年代西方保守派领导人减税和放松政府管制的做法类似,亦有人联想到西方经济学中的“供给学派”。但有学者旋即指出,习近平提出的供给侧结构性改革有着完全不同的内涵,切中了中国经济的要害,而不是西方人士所谈的那个含义。此后的一系列重大改革举措的出台,也印证了这些观点。

2016年5月初,官方媒体登载了一篇习近平的讲话,他在讲话中明确指出:“不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版,更要防止有些人用他们的解释来宣扬‘新自由主义’,借机制造负面舆论。”

习近平在讲话中表示,供给侧结构性改革,重点是解放和发展社会生产力,用改革的办法推进结构调整,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率。

在理清供给侧结构性改革的目的后,紧随的另一问题是,中央为何在此时提出供给侧结构性改革?

十八大召开以来,党中央提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。其中,在国家全面“建成小康社会”总体目标后,首先列出的便是全面深化改革。反腐败取得成效,司法体制改革次序展开,系统性的经济改革方案由点及面呼之欲出。

1998年以来,中国的宏观调控以需求管理为主,也就是在投资和出口两个方向上用力。但2008年金融危机后,全球外贸需求减弱,中国经济下行压力加大,如果继续使用加大投资、降准降息等需求刺激政策,取得的效果大不如前,相反付出的代价越发明显。

国家行政学院经济学教研部编撰的《中国供给侧结构性改革》一书认为,转型升级的需求前所未有地迫切,必须把思路从需求管理转向供给管理,从供给侧发力。

事实上,供给侧结构性改革的提出并非一蹴而就。2016年1月4日《人民日报》刊登的权威人士专访称,从2013年中央认为我国经济进入“三期叠加”阶段,到2014年对“新常态”做系统性理论论述,再到2015年底的中央经济工作会议对“供给侧结构性改革”作出全链条部署,是一个不断探索、深化认识的过程。

2016年1月召开的中央财经领导小组第十二次会议上,在组长习近平的带领下专题研究了供给侧结构性改革思路。会议听取了发改委、财政部、住建部、人民银行、国资委关于“三去一降一补”的8个工作方案思路汇报。供给侧结构性改革的重拳正在握紧。

经此番部署,本届领导班子上台时所面临的“中国经济向何处去”的问题就此有了方向。但这一概念的出台只是第一步,“供给侧结构性改革”确定了改革内容后,如何改、怎么推,是一个更深层次的问题。

顶层设计“决策大脑”:根本问题是体制问题

中央将供给侧结构性改革2016年的重点任务锁定在当前看起来最迫切的问题,包括处置“僵尸企业”、化解房地产库存、防范和化解金融危险等。但同时强调,供给侧结构性改革根本是体制问题,必须进行体制机制创新。

权威人士指出,只有进行顶层设计创新、体制机制创新,才可能有效推动这次结构性改革。例如“降成本”,就必须减少行政审批,改革财税、金融体制。

这一次,供给侧结构性改革的“顶层设计”意味很明显。与之形成对比的是,中国改革初期,“摸着石头过河”的改革方式更常被提及。

习近平最早阐释“顶层设计”和“摸着石头过河”的关系,是在2013年7月湖北调研时。他指出,我们是一个大国,绝不能在根本问题上出现颠覆性错误。加强顶层设计和摸着石头过河,都是推进改革的重要方法,要把顶层设计搞好、搞慎重,考虑系统化,同时还要试点进行,有了实践的成果之后再推进。

2016年,中央财经领导小组会议开了两次,每一次都紧扣供给侧结构性改革的主题。1月召开的第十二次会议,研究了供给侧结构性改革的具体工作方案。5月第十三次会议上,针对已经部署下去的工作,中央再次强调落实。

值得注意的是,在此番改革战略布局中,有两个小组在其中担任着关键作用,中央全面深化改革领导小组与中央财经领导小组。

如果说中央全面深化改革领导小组是此轮改革的顶层设计机构,中央财经领导小组无疑是经济领域的最高决策“大脑”。2014年6月,中央财经领导小组第六次会议在《新闻联播》亮相,报道称,习近平作为组长主持会议,李克强和张高丽分别以副组长和成员的身份参加。

大公网当时评论说,发展经济依旧是中国共产党的中心工作,习近平循例担任财经领导小组组长并不意外。这也印证了经济改革将是遇到问题最多、触及利益集团最直接最根本的领域。作为中国最高领导人,习近平统抓经济工作不仅有利于提高决策效率,保障执行结果,同时有利于冲破各种既有利益格局的禁锢和局限。

按照习近平的改革思路,改革进入深水区,冲破既有利益格局,离不开顶层设计。以供给侧结构性改革的核心任务“去产能”为例,要达成目标就离不开国企改革。事实上,在中央提出供给侧结构性改革之前,《关于深化国有企业改革的指导意见》已于2015年9月推出,国企改革的总体方案正式落地。2016年6月,《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》出台,允许商业用房改建为租赁用房,被认为有利于商业用房“去库存”。

供给侧结构性改革提出后,一系列更精准的顶层设计配套政策相继推出。2016年2月国务院出台钢铁和煤炭去产能目标后,财政部、央行、国土部、人社部等多部委推出8个专项配套文件,部门之多、力度之大颇为少见。

不过,如习近平强调的,改革仍然需要“摸着石头过河”。本轮钢铁去产能工程中,遴选了河北省、杭钢、鞍钢攀钢、山东能源、陕煤化等企业好的做法,作为典型宣传。

供给侧结构性改革元年:五大重拳任务棋盘已布开

2016年是推进供给侧结构性改革、推进“三去一降一补”的第一年。一年以来,政策棋盘已经基本到位。

去产能的总体方案最先出台,产能过剩最为突出的钢铁、煤炭行业首当其冲。2月1日,国务院发布钢铁和煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的指导意见。明确用3至5年时间,再退出煤炭产能5亿万吨左右、减量重组5亿万吨左右;用5年时间,再压减粗钢1亿-1.5亿万吨。

此后两个多月内,财政部、人社部、国土部、环保部、央行、税务总局、质检总局、安监总局、银监会、煤监局等部门陆续印发8个配套文件,在财税金融支持、职工安置、国土、环保等方面做出保障。中央财政安排1000亿元的工业结构调整资金,重点用于钢铁煤炭去产能过程中的职工安置,其中2016年的部分已陆续下达。

权威人士在5月《人民日报》文章中说,化解过剩产能、处置“僵尸企业”等工作的“减法”色彩较浓,不可避免涉及人和钱,即就业和债务问题,难度和要求都比较高。2016年全国人代会期间,习近平参加湖南省代表团审议时说,推进供给侧结构性改革是一场硬仗,要把握好“加法”和“减法”。

从这一年工作看来,供给侧结构性改革并未回避“减法”工作,而是首先拿减法开刀。截至9月底,钢铁和煤炭行业去产能完成全年任务的80%以上。

去库存方面,中央经济工作会议明确农业转移人口等非户籍人口在就业地落户、鼓励各方购买库存商品房出租、鼓励房企降价等三大路径后,各地陆续出台去库存落地方案,不过在放开户口限制、土地供应上有明显分化。

8月,国务院印发《降低实体经济企业成本工作方案》,提出全面推开营改增试点,年减税额5000亿元以上。9月,国务院常务会议聚焦加大补短板力度议题,提出放开基础设施领域投资限制。

10月,供给侧结构性改革五大任务中最后一个“去杠杆”方案出台。《关于积极稳妥降低企业杠杆率的指导意见》和《关于市场化银行债券转股权的指导意见》提出,通过企业兼并重组等方式降低杠杆率,允许企业债转股,但政府不负兜底损失责任。

中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才认为,2016年以来,由于煤炭钢铁价格回升波动等影响,去产能工作一波三折,未来仍然面临一定挑战。去库存在三四线城市的工作将更加困难,消化商品房任重道远。去杠杆的工作刚刚启动,后续有待观察。降成本和补短板总体来说取得一定成效。

风险存在于政策之间的微妙矛盾。徐洪才说,例如去杠杆和稳增长之间、降成本和职工收入之间的矛盾等等。

尽管如此,在2016这个供给侧结构性改革元年,正处在改革深水区的中国经济已经明确了下一步要迈出的方向,在习近平同志为核心的党中央带领下,中国正在啃下改革的硬骨头,人们从中看到了信心和毅力。

(责编: 李文治)
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