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元代至民国治藏政策的演进
——《元代至民国治藏政策法规汇要》摘编
时间: 2010-10-27           来源: 中国西藏网

(本文材料由学苑出版社提供 编辑:张天阳)

  藏族是中华民族的重要成员,西藏地区自古就是中国领土不可分割的重要组成部分。13世纪,西藏归附元朝,纳入中央王朝的统一管理。从元朝开始,历代中央政权在加强对西藏管理的同时,制定了一系列相应政策法规。今天,它们虽然已经失去了政治、法律的社会约束力和强制力,化为尘封的历史档案和文献,但其作为历史发展的见证和先人智慧的结晶,应该认真总结,继承这份珍贵的历史文化遗产,以为史鉴。

  《元代至民国治藏政策法规汇要》一书以搜集整理历代中央政权治藏政策法规的主要内容为目的,以会要1的写作体裁进行创作,通过对原始文献的阅读,发现一条轮廓清晰的主线,那就是:藏族是中华民族大家庭的一份子,在漫长的历史中和其他民族一道缔造并发展了璀璨的中华文化。

(一) 元代治藏方略的创立与实践

  谈到历代治藏政策法规,当然需要从元代(1271—1368)说起。13世纪,蒙古汗国在统一全国的过程中,通过凉州会谈统一了吐蕃。蒙古汗国建立元朝,上升为全国政权,在吐蕃设治建政,开创了中央政权治理西藏地区的历史,从而历史上有了治藏政策法规。

  这些政策主要是:通过会谈和平统一吐蕃;“因其俗而柔其人”——尊奉和保护藏传佛教;建立帝师制度,以萨迦派僧人任之;“帝师之命与诏敕并行于西土”——以教辅政;联姻封王——以亲谊与西藏上层僧俗缔结政治联盟;蒙古宗王受命领吐蕃等地;设立宣政院作为管理吐蕃及全国佛教事务的中央机构;中央政府直接处理吐蕃重大事务;设治建政,委派官吏;帅臣以下,僧俗并用,军民通摄——推行政教合一制度;将吐蕃封授八思巴作为香火地,同时又清查编户纳入国家统一管理;免除赋税差徭并予赈济与赏赐;设置驿站并予补助。

  历史已经证明,元朝首倡和制订的治藏政策法规取得了成功。其基本原则多为后代所镜鉴。

(二) 明代治藏政策的由来及特点

  1368年建立的明朝取代元朝成为全国政权,自然也就顺理成章地接管了中央政府对西藏的管辖权。因此,太祖洪武帝朱元璋及其政治继承人成祖永乐帝,连续推出了一系列加强西藏管理的政策措施。
 
  立国之初,明朝政府借鉴元代经验,在西藏及甘青川滇藏区建立各级行政管理机构,共设置都指挥使司二、指挥使司一、宣慰使司三、招讨司六、万户府四、千户所十七,各设官抚治。大量起用前元旧官和当地僧俗首领,以避免因改朝换代引发社会动荡,尽快稳定社会秩序。对于西藏宗教,明朝和前代一样采取尊崇扶植政策,但不再独尊萨迦派,而是对各教派一视同仁,“多封众建”——册封三大法王和五王,保持各教派势力均衡,使之共同尊奉朝廷。

  建立朝贡制度——“贡有定期,人有定数,物有定品,印信有定据”。这是明王朝利用行政立法的方式,对于各藏族部落和大喇嘛朝贡期限、贡使人数、进贡物品和公文凭证等做出制度规定,是利用经济手段体现政治隶属关系的特殊方式。贡品一般都是数量有限的土特产品,而赏赐则是西藏生活必需的茶叶、绸缎、布匹等,其实质则是对西藏的经济支持。

  “差发”制度(计户纳马充赋)与茶马互市的建立。这是明太祖朱元璋创立的政策。当时统一全国的战争仍很频繁,急需大量战马,于是规定甘青川边等产马藏族部落,以户为单位,每年交纳一定数量的马匹,充作应向国家交纳的租赋。然后,国家按马匹时价赏给一定数量的茶叶。良马为朝廷急用,茶叶为藏族生活必不可少,需求量很大,交易的利润很高,自然会引起逐利者蜂拥蚁聚。这就妨碍了朝廷利益,所以伴随“差发”制度的是官家对茶马互市的垄断,并采取了许多相应的限制措施。但是,禁令被不断冲破,势难禁止,国家又不得不承认民间茶马互市,这是明代经营西藏的一个突出特点。

  设置僧录司、四夷馆、驿传,分别掌理涉藏事宜。其中,僧录司管理藏传佛教事务,四夷馆负责涉藏公文翻译,驿传管理贡使接待、转运贡品和传递公文等,都是一些保证治藏政策贯彻执行的制度措施。

(三) 清代治藏政策的逐步完善

  清代(1644—1911),是我国历史上最后一个封建王朝,它在汲取元、明两代经验教训的基础上又因时变通制定的治藏政策,比起前两代来都要系统而完备。

最主要的是:
 
  1、“订立章程,治藏立法”。朝隆时期曾将前代和本朝治理西藏的成功经验,汇编成“治藏章程”,以国家行政法的形式颁行,使之法制化,意在行之久远,不致因人事或历史变迁等原因而发生变乱。第一部治藏章程是乾隆十六年(1751)颁布的《西藏善后章程十三条》,后来,又陆续颁布一些。其中,最著名的是乾隆五十八年(1793)颁行的《二十九条章程》,它以行政立法的形式,将西藏的行政体制、职官和军事制度,以及经济、宗教、涉外等方方面面,规范为法律条款。因此,有的专家将其称为清代的“西藏基本法”,它不仅在当时中央政权强化对西藏的治理有着重大意义,而其基本原则也多为后来所遵循。

  2、法定行政区划,设置理藩院主管藏政,钦差驻藏办事大臣主持藏政,改革行政管理体制和整顿并法定官制,建立朝贡与赏赐制度。

  3、敕封达赖和班禅,尊崇扶植藏传佛教并加强管理,创立金瓶掣签制度。清代关于西藏宗教的主要政策,出发点和基本精神是继承了元、明两代的,但做法不同。它不沿袭元代独尊萨迦派、明代“多封众建”的做法,而是尊崇新兴的、势力强大的格鲁派,并敕封两大宗教首领,暗寓双强并峙,合为我用。创立金瓶掣签制度的实质,是由中央政府掌控西藏宗教首领的选任权,有着重要的历史意义,并形成历史定制,为后世沿用。

  4、派驻官兵,整编藏军并将其纳入国家正规军序列,辟治交通和加强台站建设,整顿和加强财政经济管理、减轻乌拉与租赋,严守国门与加强边政建设。

(四)动荡中维系中央与西藏之间的关系

  1912年元旦,孙中山先生宣誓就任临时大总统,庄严宣布:中华民国是“民族之统一”、“领土之统一”的汉、满、蒙、回、藏五族共和国,明确回答了举世关注的清朝灭亡之后,中国向何处去、建立一个什么样国家的历史大课题。它说明了新生民国的国家性质,规定了建国纲领和治国的基本政治理论基础和指导思想。之后,民国颁行的国家根本大法——宪法(包括初期的具有宪法性质的《临时约法》、《约法》,以及后来的各种临时宪法),都明确规定五族共和的国家性质,西藏和蒙古地区为中华民国领土组成部分,这成为民国时期历届中央政府制定治藏政策法规的基本指导思想和政治原则。

  任命驻藏办事长官,设立管理藏务中央机构;选举立法,西藏代表参加国会及国家权力机构;制订管理西藏事务的规章制度;坚持中央政府对西藏摄政册封权等等。这些,都是在借鉴元、明、清各朝治藏政策的基础上,损益变通,力图运用任命驻藏长官、设立机构和订立规章制度、吸收西藏上层僧俗人物参加中央政权,以及任免中央僧俗官吏等政策措施,努力维护中央政府对西藏应有的权威。  建立藏传佛教管理制度和办法,优礼达赖、班禅,主持其转世事宜等,主要是因袭清朝的藏传佛教政策而稍加变通。十三达赖和九世班禅对当时的西藏政局和人心向背,有着重大影响。民国政府力图通过这些政策,争取他们倾向民国政府,稳定西藏政局,并确保国家对藏传佛教的管理,以及中央政府对其首领人物的选任权。

  兴办蒙藏教育,优待蒙藏学生。这是民国政府适应历史潮流提出并推行的政策。清以前各朝各代不曾有过,是当时教育兴国思想在治藏政策中的体现。从历史发展的角度来说,有利于藏族和西藏地区文明进步。由于当时特殊的历史环境,这些政策措施的贯彻执行,曾经大打折扣,有的甚至成为一纸空文。但是作为历史见证,它说明,民国政府始终坚持对西藏的主权管理,并为之进行了种种努力,同时,用现代方式举办教育,培养建设边疆有用人材,对于蒙藏边疆地区的社会发展进步,及弘扬五族共和思想观念,起到了一定的历史作用。

  民国时期,对于西藏来说,最大的危险来自英国的干涉、侵略及其煽动、唆使西藏地方当局搞分裂活动。这是民国政府治藏需要应对的最重大历史课题,也是检验其有关政策得失成败的关键。

  北洋政府时期,在这方面,最重要的、也是最具历史影响的事件,是英国与西藏地方当局在1913—1914年的西姆拉会议上,非法炮制《西姆拉条约》(并通过附图侵占我国约九万平方公里领土)。中国政府拒签《西姆拉条约》,并多次发表声明《西姆拉条约》是非法无效的(后来的中国政府也多次发表同样声明)。应该说,北洋政府的治藏政策经受住了这次历史的考验。

  国民政府时期,英国乘我之危,对我西藏地方的干涉侵略,更加明目张胆,也更加猖狂。英国公然向西藏地方当局提供军火,在拉萨架设电台、发行报纸,公开煽动西藏“独立”,更为严重是派军队武装侵占我藏东南村镇,霸占我领土,等等。国民政府或通过外交途径,或采取适当措施,针锋相对进行了抵制。在英国唆使下,西藏地方当局的分裂活动,比以前更是变本加厉,成立所谓“外交局”,以考察商务等为借口派出各种名目代表团出国游说,悍然制造“驱汉事件”。对于这些,国民政府或是谴责,或是命其改正,或是尽可能设法制止。虽然由于历史条件的限制,行将倾覆的国民政府不可能彻底制止或根本解决英国和西藏地方当局合谋制造的分裂独立活动,但应对政策是积极的,使其阴谋终未能得逞,所以应该给予历史的肯定。

(五) 治藏政策的历史性坐标

  书末附录新中国成立后《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》(1951年5月23日),通常简称为“十七条协议”。这是一个西藏旧时代结束、新纪元开始的历史坐标性文件。它和本书各章内容虽然没有直接联系,但可以把它视为一个特殊的结束语,也可以将其作为一个历史的标尺,检验、衡量元以来历代治藏政策法规的成败得失。从历史研究的角度来说,这些治藏政策法规,虽然随着旧时代结束而失去了原有的社会约束力,但它却作为一种政治文化传承下来。在这方面,“十七条协议”给了我们许多有益的启示,可以作为我们研究历代治藏政策法规的指南。

 注:1、“会要”是我国历代所修史书的一种体裁。历代所修各项经济、政治制度的汇编,称为“会要”。《唐会要》创修以后,代有编修。《元典章》和明、清所修会典,是历史上著名的官修“会要”,但在体例上又有创新,略书经济,主要写政治典章制度,但不详述史实。各典之前,均有提纲挈领案语(提要)。本书多参照其例。书之所以题名“汇要”,是便于广大读者的理解。这也是编写的初衷。

(责编:徐言)

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