1946年政治协商会议后，中国各界期盼的和平民主建国目标并未实现，代之而来的是三年内战。至1947年下半年，人民解放战争由战略防御转为战略进攻，中国国内的政治军事格局发生了重大变化。1948年，中国共产党在纪念五一国际劳动节的口号中，发出召开政治协商会议、讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府的号召。随着中国政治军事格局的进一步变化，至1948年11月25日，在《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议中，赋予新政协“制定共同纲领”和“建立中央人民政府”的使命，即由政协代行人大职责，以协商方式建立中华人民共和国。

　　一、“五一口号”是协商建国的逻辑起点

　　1948年4月30日的中共中央书记处扩大会议通过了《“五•一”劳动节口号》(以下简称为“五一口号”)。其中，特别是对第五条，即召开政治协商会议，成立民主联合政府的问题，进行了热烈的讨论。距离夺取全国胜利的目标已经不太遥远，中国共产党的领导人，一方面要在军事战场上作战，彻底消灭国民党的军事力量；一方面又要从政治战场上作战，组织、召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，让那些饱尝蒋介石政权专制、独裁苦果的各民主党派、无党派民主人士和群众团体的领袖们，以参加政治协商会议的形式，共享胜利的果实，当家作主，共同筹划新生的民主共和国。

　　“五一口号”共二十三条，其中第五条明确提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。

　　“五一口号”的发表，得到了国内外特别是香港民主党派和各界人士的强烈响应。5月2日，中共香港分局向留港的民主党派和无党派著名民主人士，传达了中共中央的“五一口号”，与会者喜形于色，备受鼓舞，纷纷表示拥护中国共产党的这一决定。

　　5月5日,中国国民党革命委员会李济深、何香凝，中国民主同盟沈钧儒、章伯钧，中国民主促进会马叙伦、王绍鏊,致公党陈其尤，中国农工民主党彭泽民，中国人民救国会李章达，中国国民党民主促进会蔡廷锴，三民主义同志联合会谭平山，无党派人士郭沫若等于香港联合致电中共中央毛泽东主席，认为：“各民主党派，各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，适合人民时势之要求，尤符同人等之本旨，曷胜钦企。李济深、何香凝、沈钧儒、章伯钧、马叙伦、王绍鏊、陈其尤、彭泽民、李章达、蔡延锴、谭平山、郭沫若等联合通电国内外各报馆、各团体和全国同胞，公开响应中共中央“五一口号”。

　　接着，台湾民主自治同盟、马来西亚吉灵丹州侨团、陈嘉庚代表的新加坡华侨等纷纷致电毛泽东主席，表示响应中共中央“五一口号”，衷心希望早日召开新政协，建立联合政府。而且在不长的时间内，不少党派和团体还分别发表声明，或举行各种会议和活动，响应中共中央“五一口号”。期间，一些民主人士如沈志远、邓初民、马叙伦、郭沫若等在报上发表文章，或编成小册子对比新旧政协的异同，阐明新政协的性质、任务，从理论上、思想上为新政协催生，扫除思想障碍。

　　组织筹备召开新政治协商会议，最重要的工作之一，就是如何把在香港、上海等地以及海外的民主人士，安全地接到解放区。在中共中央的精心安排下，从1948年8月起，各民主党派、无党派人士和海外华侨代表，应邀从国民党统治区及海外进入解放区。由于当时战略决战还未进行，华北、东北的一些大城市尚未解放，因此，解放区接待民主人士的地点，一个是东北的哈尔滨，一个是河北省平山县附近的李家庄。

　　到1948年9月，从北平、上海到达李家庄的民主人士有：符定一、吴晗、刘清扬、周建人、韩兆鹗、吴羹梅的代表何惧等。到1949年1月，又陆续到达李家庄的民主人士有：翦伯赞、楚图南、田汉、胡愈之、费孝通、张东荪、雷洁琼、严景耀、沈兹九、王蕴如、严信民、杨刚、宦乡、袁镇、张曼筠、安娥、周颖等。

　　在李家庄，民主人士们主要工作是讨论中央统战部提出的《关于召开新的政治协商会议诸问题》的草案。由于是在中共中央所在地，大家有什么问题，能及时与中央领导同志和中央统战部的同志协商，思想认识很快就统一了。《关于召开新政治协商会议诸问题》的草案，很快得到了修改和补充。

　　在不少民主人士进入李家庄的同时，一大批民主人士陆续来到哈尔滨。1948年9月28日，沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴四人首批由香港来到哈尔滨，与先期来到哈尔滨的朱学范住在一起。对于已经来到东北的民主人士，中共中央很重视。9月18日，中共中央就欢迎民主人士进入解放区电示中共东北局：要热烈欢迎前来的民主人士。在各方人士住哈（哈尔滨）期间，可由高岗、张闻天、林枫代表东北局与他们正式商谈，征询他们对召开新政协会议的时间、地点、人选及议程的意见。

　　1948年10月3日，中共中央毛泽东、朱德、周恩来致电慰问到达哈尔滨的民主人士沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴。10月8日，中共中央将《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案电发中共东北局高岗、李富春，并请他们就其中诸项问题，约集已在哈尔滨的沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、王绍鏊、高崇民、朱学范等七人商榷。电文中说，这是中共中央委托东北局与他们商谈的书面材料，正式征求他们的意见，请和他们仔细地加以斟酌。他们如有不明了之处，应善为解释。他们如愿参观各地建设或访问他们的友好及我党负责人员，应尽量予以招待和提供便利条件。

　　《关于召开新的政治协商会议诸问题》的文件草案，是在同已经来到李家庄的民主人士充分商讨的基础上产生的。这个草案的内容包括：新政协召集问题；新政协人选问题；召开新政协的时间、地点问题；新政协准备讨论的事项等。这个草案，可以说是协商建国的蓝本。

　　1948年10月21日，中共东北局负责人高岗、李富春根据中共中央的指示，约集在哈尔滨的民主人士沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、王绍鏊、高崇民、朱学范、李德全等就《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案举行第一次座谈。经过多次商谈，及与中共中央电讯往来，至11月25日，高岗、李富春代表中共中央与在哈尔滨的各党派民主人士沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、王绍鏊、朱学范、高崇民、李德全等，达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议（11月20日，中共华南分局方方、潘汉年、连贯致电中共中央，报告其与在港各民主党派、无党派民主人士座谈《关于召开新的政治协商会议诸问题》的情况及提出的若干意见），包括三项十三条具体内容，其中一个重要内容是赋予新政协“制定共同纲领”和“建立中央人民政府”的使命。因为，“五一口号”的政治设计是，新政协召集人大会议后，即完成自己的历史使命，而后再由人大建立政府。现在的方案，则把建立政府的任务，由人大转交政协。这种变化反映了当时中国的客观要求。因为按照中共原来设计的政治进程，建国任务应由全国人民代表大会完成，但召开全国人大的前提是全民普选，而这在当时战争状态下是无法进行的工作。同时，由于国内战局正处于决战阶段，又急需建立中央政权打掉国民党的正统地位。正是基于现实的多重因素，东北的一些民主人士建议：由政协代行人大职责。中共中央很快同意了这一建议，这样新政协就要代行人大职责，但是“协商建国”。

　　协议中关于筹备会地址，预定为哈尔滨。至1949年1月，北平和平解放，筹备新政协的地址自然变为北平。各党各派的代表人士逐步汇集北平，其间尽管也有不少插曲，但到6月，召开新政协的条件也逐步成熟，6月15日，新政治协商会议筹备会第一次全体会议召开，6月16日，《新政治协商会议筹备会组织条例》《参加新政治协商会议筹备会的各单位代表名单》《新政治协商会议筹备会各小组名单》正式公布，6月19日，又公布了《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》，这些条例、规定等是《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议内容的具体化，它们构成了新政治协商会议协商建国的基本内容和任务。

　　其中，《新政治协商会议筹备会组织条例》第三条规定：新政治协商会议筹备会负责进行新政治协商会议之一切筹备事宜，其中心任务为：一、商决并邀请参加新政治协商会议之单位和代表；二、决定新政治协商会议开会之时间、地点及议程；三、拟定新政治协商会议组织条理草案；四、制定共同纲领；五、提出建立中华人民共和国政府之方案。这一条实际上是对新政治协商会议基本内容的规范，是协商建国的基本内容和使命。

　　《新政治协商会议筹备会各小组名单》规定了筹备会的六个小组及其成员组成。六个小组分别为：第一小组，拟定参加中国人民政治协商会议之单位及其代表名额，组长李维汉，副组长章伯钧；第二小组，起草中国人民政治协商会议组织法，组长谭平山，副组长周新民；第三小组，起草中国人民政治协商会议共同纲领，组长周恩来，副组长许德珩；第四小组，起草中华人民共和国中央人民政府组织法，组长董必武，副组长黄炎培（离平时由张奚若代）；第五小组，起草宣言，组长郭沫若，副组长陈邵先；第六小组，拟定国旗国徽国歌方案，组长马叙伦，副组长叶剑英、沈雁冰。这六个小组与新政治协商会议召开时的六个分组委员会的职能基本一致，就是第一小组变成了“代表提案审查委员会”。

　　《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》具体规定了参加新政治协商会议的45个单位，另设了一特别邀请单位。对于参加新政治协商会议的单位及其代表名额以及后来新政协召开时的具体名单，筹备会是用非常慎重、非常严肃的态度来处理和拟订的。尤其是对具体名单的确定，往往会经过多次反复和协商。经过近三个月的工作，确定了662位代表的名单，可以说包容了当时中国各党各派、各阶层主要代表人士，的确是代表性最完备的一张名单，表示了全国人民力量的大团结。

　　1949年9月17日，新政协筹备会召开第二次全体会议。会议一致通过将“新政治协商会议”改称为“中国人民政治协商会议”。会议通过了《中国人民政治协商会议组织法》草案、《中华人民共和国中央人民政府组织法》草案和《中国人民政治协商会议共同纲领》草案等文件，作为正式向即将召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议提出的议案。

　　二、新政协的协商建国和新中国的政治制度

　　1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议（新政治协商会议）第一届全体会议在北平召开。参加这次会议有各党派、团体、无党派民主人士和特邀代表662人。包括中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国人民救国会、三民主义同志联合会、中国国民党民主促进会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、中国人民解放军、中华全国总工会、各解放区农民团体、中国新民主主义青年团、中华全国妇女联合会、学生联合会以及工商界、文化界、教育界、新闻界、自由职业界、少数民族、国外华侨、宗教界等方面的代表。毛泽东在开幕词中庄严宣告：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。中国人民政治协商会议在自己的议程中将要制定中国人民政治协商会议的组织法，制定中华人民共和国中央人民政府的组织法，制定中国人民政治协商会议的共同纲领，选举中国人民政治协商会议的全国委员会，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，制定中华人民共和国的国旗和国徽，决定中华人民共和国国都的所在地以及采取和世界大多数国家一样的年号。”这表明了中国人民政治协商会议第一届全体会议的历史使命和作用：代行全国人民代表大会的职权，制定临时宪法（共同纲领）和两个组织法；选举中华人民共和国中央人民政府委员会，宣布中华人民共和国成立。会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，既是中国各党派、团体、无党派民主人士等协商建国的标志，又构成了新中国成立时的最基本的法律制度和政治制度，也是当代中国发展进步的政治制度基础。

　　《中国人民政治协商会议组织法》共六章二十条。在总则中，规定了人民政协的性质、宗旨和任务：“中国人民政治协商会议（以下简称中国人民政协）为会中国人民民主统一战线的组织，旨在经过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族，共同努力，实行新民主主义，反对帝国主义、封建主义及官僚资本主义，推翻国民党的反动统治，肃清公开的及暗藏的反革命残余力量，医治战争创伤，恢复并发展人民的经济事业及文化教育事业，巩固国防，并联合世界上以平等待我之民族及国家，以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国。”《组织法》对中国人民政协全体会议的职权作了如下规定：“制定或修改中国人民政治协商会议组织法；制定或修改由参加中国人民政协的各民主党派及人民团体共同遵守的新民主主义的纲领即中国人民政治协商会议的共同纲领；在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权：甲、制定或修改中华人民共和国中央人民政府组织法。乙、选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。丙、就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或主要措施，向中华人民共和国中央人民政府提出决议案；在普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或主要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案；选举中国人民政协全国委员会。”组织法还对参加单位及代表、全国委员会等作了规定。

　　《中国人民政治协商会议共同纲领》是新中国的临时宪法，共有七章六十条加一序言。共同纲领宣布：“中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础”,“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”“中华人民共和国联合世界上一切爱好和平、自由的国家和人民，首先是联合苏联、各人民民主国家和各被压迫民族，站在国际和平民主阵营方面，共同反对帝国主义侵略，以保障世界的持久和平。”共同纲领明确宣布反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，取消帝国主义在中国的一切特权，没收官僚资本为全民所有，实行土地改革，并规定了新中国的军事、经济、文化、民族、外交等方面的基本政策，它起着临时宪法的作用。它作为中国人民当时的临时大宪章，明确地规定了新中国的一切内外政策的总出发点和基础。共同纲领规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会，全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”“中国人民政治协商会议为人民民主主义统一战线的组织形式。其组织成分，应包含有工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表。”“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责 并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”

　　基于民主集中制原则的人民代表大会制的政权，从制度设计的初衷看，是希望既最大限度地联系群众、最大限度地代表民意，又最集中而强有力行使政权，提高行政效率。 这样的政权制度设计,既受到当时苏联政体的影响，又与中国当时的政治社会环境密切相关。

　　《中华人民共和国中央人民政府组织法》六章三十一条，其总纲规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政的国家。”“中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府。”“在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”该法具体规定了中央人民政府委员会的基本职责和权力。

　　1949年9月30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议宣告了新中国——中华人民共和国的成立。会议选举了中央人民政府委员会，选举毛泽东为中央人民政府主席，选举朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为中央人民政府副主席，选举陈毅等56人为中央人民政府委员；选举毛泽东等181人任人民政协全国委员会委员。

　　1949年10月1日下午2时，中央人民政府委员会举行第1次会议。会议接受新政协的《共同纲领》为中央人民政府的施政方针，选举林伯渠为秘书长，任命周恩来为中央人民政府政务院总理兼外交部长，毛泽东为中央人民政府人民革命军事委员会主席，朱德为中国人民解放军总司令，沈钧儒为最高人民法院院长，罗荣桓为最高人民检察署检察长。同日下午3时，首都30万人在天安门广场集会参加开国盛典，庆祝中华人民共和国成立。毛泽东庄严宣布中华人民共和国中央人民政府已于本日成立了。这是中国几千年历史的根本转变。

　　中国人民政治协商会议在完成了其协商建国的历史使命后继续存在，因为“中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主主义的统一战线组织。既然是这样一个组织，就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在。” “人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”等到普选的全国人民代表大会召开，“那时中国人民政治协商会议全体会议，才不再代行全国人民代表大会的职权，但是它仍将以统一战线的组织形式而存在，国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”另外，从建国初期的政权设计看，“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会的政府”，虽然“是属于以社会主义苏联为首的代表大会制度的范畴之内的”，“但是也不完全同于苏联制度，苏联已经消灭了阶级，而我们则是各革命阶级的联盟。我们的这个特点，就表现在中国人民政治协商会议的形式上。”

　　建国后至1954年9月第一届全国人民代表大会召开，中国人民政治协商会议代行了全国人民代表大会的职权，是国家最高权力机关，但同时也是协议机关，是统一战线的组织形式。从1954年9月第一届全国人民代表大会召开后，新中国的政治制度作了这样那样的调整和完善，但其基本的内容和形式也是在中国人民政治协商会议第一届全体会议中或作了规定或有了设想的，今天我们强调的“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”实际上也可以在协商建国的历史过程和新政协通过的基本法律规范中，以及第一届中国人民政治协商会议期间的实际政治过程中找到其思想渊源和政治雏形。

　　作者：黄福寿 上海师范大学比较政党研究中心主任、教授、博士生导师，复旦大学统战理论研究基地特聘专家，上海科学社会主义学会副会长

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